Europäisches Flugsicherheitsprogramm

Um die bestehenden Sicherheitsstandards in der Luftfahrtindustrie weiter zu verbessern, hat die Zivile Luftfahrt-Organisation Prinzipien des Sicherheitsmanagements eingeführt. Den Kern dieser Prinzipien stellen die Implementierung eines Sicherheitsmanagementsystems (SMS) in Industrieorganisationen und staatlichen Sicherheitsprogramms (SSP) in Vertragsstaaten dar.

Die Europäischen Assoziation für Flugsicherheit, die EU-Mitgliedstaaten, das Leistungsüberwachungsgremium, und EUROCONTROL haben beschlossen, ein proaktives Element zum aktuellen Sicherheitsprogramm der EU hinzuzufügen und zusammen an der Entwicklung des europäischen Flugsicherheitsprogramms zu arbeiten (englisch: European Aviation Safety Programme, ESAP).

In den grundlegenden Regelungen der EASA wurde die Teilung der Rollen zwischen der EU und den Mitgliedstaaten verankert. Daher müssen die Mitgliedstaaten zusammen mit der EASA arbeiten, um das SSP vollständig umzusetzen. Das europäische Flugsicherheitsprogramm ist ein Äquivalent dem SSP und ein wirksameres Mittel, um diese Verpflichtung zu erfüllen. Darauf aufbauend sollen die EU-Staaten und andere Mitglieder ihre eigenen staatlichen Sicherheitsprogramme entwickeln.

Das EASP ist als Arbeitspapier der Kommission konzipiert. Es beschreibt eine Reihe von integrierten Regelungen auf der EU-Ebene sowie Aktivitäten und Prozesse, um die Sicherheit auf der europäischen Ebene gemeinsam zu verwalten. Die wichtigsten Bereiche eines staatlichen Sicherheitsprogramms sind:

Europäische Sicherheitspolitik und Ziele
Europäisches Sicherheitsrisikomanagement
Gewährleistung und Förderung der Sicherheit

Sicherheitsmanagementsystem

Ein Sicherheitsmanagementsystem ist ein proaktives System, das Gefahren identifiziert, die Risiken bewertet und auf ein akzeptables Minimum reduziert. Danach prüft und bestätigt es, ob die Maßnahmen wirksam waren. Das System arbeitet kontinuierlich, um sicherzustellen, dass jegliche neue Gefahren oder Bedrohungen schnell identifiziert werden und Abwehrmaßnahmen adäquat sind.

Ein solches proaktives System auf EU-Ebene soll die Bemühungen der Mitgliedstaaten zu unterstützen und nicht zu ersetzen. Es soll Mehrwert für die Mitgliedstaaten schaffen und eine Ergänzung zu bereits existierenden Initiativen, indem europaweite Informationen zusammengetragen werden, um Risiken für die Luftfahrt in ganz Europa zu erkennen. Um dies zu erreichen, ist das Programm auf Unterstützung und Beiträge der Mitgliedstaaten und der Luftfahrtindustrie angewiesen.

Die erste Aktivität des Programms ist es, Bedrohungen und Gefahren für die Luftfahrt zu erkennen, wofür Informationen notwendig sind, z.B. Unfallberichte, Vorfeldinspektionsberichte, Untersuchung und Weiterverfolgung von Zwischenfällen, Aufsichtsberichte und Datenaustausch. Keine Quelle kann allein alle erforderlichen Informationen liefern. Ein Identifikationsprozess muss eine Kombination von allen Quellen verwenden. Indem Informationen geteilt werden, bekommen Entscheidungsträger einen umfassenden Überblick über alle relevanten Ereignisse. Typische Gefahren für die Luftfahrtindustrie sind schlechte Wetterbedingungen, unregelmäßiges Gelände eines Flughafens oder Ausfall eines Triebwerkes.

Neben der Identifikation ist es auch entscheidend zu verstehen, welche Risiken aus diesen Gefahren entstehen. Dieser Aspekt, genannt auch Sicherheitsrisikobewertung (safety risk assessment), wird durch die Mitgliedstaaten einzeln umgesetzt, wenn sie bestimmen, wo auf der nationalen Ebene Maßnahmen notwendig sind. Es gibt noch keine allgemein akzeptierte Methode zur Risikobeurteilung im allgemeinen Gebrauch für alle Bereiche der Luftfahrt, mit der ein standardisierter Ansatz und eine bessere Prioritätensetzung möglich sein würden.
Die Informationen über Ereignisse müssen im letzten Schritt in einem statistischen Kontext zusammengefasst werden. Dazu werden konsistente Daten über das Ausmaß des Luftverkehrs in den EU-Staaten benötigt. Insbesondere für die allgemeine Luftfahrt ist es ein schwieriges Unterfangen, wo aufgrund von fehlenden Expositionsdaten es schwierig ist, selbst für die wichtigsten Kategorien von Unfällen Quoten zu kalkulieren.

Mitgliedstaaten müssen im unterschiedlichen Maße individuell Schritte einleiten, um die erkannten Sicherheitsprobleme zu beseitigen. Es gibt aber auch Probleme, die die EU als Ganzes betreffen. Es wird daher von einem besser koordinierten Ansatz in der gesamten Union profitiert, sodass Maßnahmen einzelner Mitglieder, der Kommission und der EASA sich gegenseitig ergänzen.

Ein Sicherheitsplan soll eine detaillierte Beschreibung spezifischer Sicherheitsfragen, Klarheit über die Maßnahmen und eindeutige Ergebnisse solcher Maßnahmen in einer verständlichen Art und Weise liefern.

Sicherheitsprogramm

Standards, die in verschiedenen Annexen des Chicagoer Abkommens enthalten sind, fordern von den Vertragsstaaten, ein nationales Sicherheitsprogramm zu implementieren. Ein SSP ist ein System, mit dem die Flugsicherheit eines bestimmten Staates gehandhabt werden soll. Das Konzept wird in der Regel in einem einzigen Dokument beschrieben und enthält die Sicherheitspolitik und die Ziele, Risikomanagement, Gewährleistung der Sicherheit und Sicherheitsförderung des jeweiligen Staates. EU-Mitgliedstaaten sind jedoch jetzt zu einem erheblichen Teil auf die Aktivitäten auf der Europäischen Ebene angewiesen. Daher sind einzelne SSPs allein kein geeignetes Mittel, um alle Aspekte zu beschreiben.

Darüber hinaus wird mehr Klarheit darin gebracht, wo die verschiedenen Zuständigkeiten für die Sicherheit innerhalb der EU liegen, indem festgelegt wird, wie die Flugsicherheit auf der EU-Ebene verwaltet werden soll. So wird auch deutlich gemacht, wie die EU als Ganzes ein zufriedenstellendes Sicherheitsniveau erreichen und aufrechterhalten kann. Es bietet auch mehr Transparenz für alle Beteiligten mit Interesse an der Flugsicherheit.
Das Ziel des europäischen Flugsicherheitsprogramms ist es, sicherzustellen, dass das System für das Management der Luftsicherheit in der Europäischen Union die beste Leistung der Welt abgibt, die allen Mitgliedern gleichermaßen zugutekommt und sich kontinuierlich verbessert. Der Erfolg des Programms wird an der Unfallquote pro 10 Millionen Flüge jeweils eine Weltregion gemessen.
Dieses hohe und einheitliche Niveau an Schutz der europäischen Bürger wird durch die Annahme gemeinsamer Sicherheitsbestimmungen und durch Maßnahmen gewährleistet, mit denen Produkte, Dienstposten und Organisationen innerhalb der EU an diese Regeln angeglichen werden. Durch Untersuchung von Unfällen und Zwischenfällen sollen Sicherheitslücken erkannt und Gegenmaßnahmen ergriffen werden. Diese Elemente werden durch Analyse von Sicherheitsinformationen ergänzt, einschließlich Ereignismeldungen, sowie andere Aktivitäten, die die Sicherheit fördern sollen.

Die Verordnung (EG) 216/2008 ist das Fundament, auf dem das EU-Luftfahrt-Sicherheitssystem aufgebaut wurde. Es wurden gemeinsame Regeln festgelegt, gegenseitige Anerkennung von Zertifikaten ermöglicht ein Standardisierungsprozess eingeführt und die Europäische Agentur für Flugsicherheit gegründet. Im Einklang mit den Standards und empfohlenen Verfahren des Chicagoer Abkommen wurden die grundlegenden Anforderungen (the Essential Requirements) für Luftfahrt-Produkte, Bau- und Ausrüstungsteile, Betreiber, die am gewerblichen Luftverkehr beteiligt sind, Piloten und Personal, sowie Produkte und Organisationen, die in ihre Ausbildung involviert sind, festgelegt. Die Verordnung ermöglicht es ihnen, zugelassen oder lizenziert zu werden, sobald sie für geeignet befunden werden. Die Europäische Kommission kann die notwendigen Durchführungsvorschriften entwickeln, mit denen die Voraussetzungen für die Erteilung der Lizenz festgelegt werden.

Ein weiterer Gegenstand des Konzepts ist das Programm zur Beurteilung der Sicherheit ausländischer Flugzeuge (englisch: Safety Assessment of Foreign Aircraft Programme, SAFA). Die Richtlinie 2004/36/EC schreibt eine Überprüfung der Luftfahrzeuge aus Drittländern, welche Flughäfen der EU nutzen wollen, als eine rechtliche Verpflichtung fest. Darüber hinaus wird ein angepasster Ansatz an die wirksame Durchsetzung internationaler Sicherheitsstandards innerhalb der Europäischen Union integriert. Dafür werden Regeln und Verfahren für Vorfeldinspektionen für solche Flugzeuge harmonisiert. In diesem Kontext wird auch eine leichtere und einheitlichere Ausbildung von Inspekteuren und anderen Beteiligten am Programm.

Die EASA spielt die Schlüsselrolle im SAFA-Programm. Sie verwaltet die Datenbank, in der alle Berichte über Vorfeldinspektionen im Rahmen des SAFA-Programms gespeichert werden. Mit diesen Berichten kann die EASA der Kommission Analysen über die Ergebnisse der Überprüfungen bereitstellen und bei Planung weiterer Aktionen beratend zur Seite stehen. Eine Gruppe von technischen Experten aus den Mitgliederstaaten assistiert bei dem Prozess. Das SAFA-Programm hindert die Staaten nicht daran, eigene Inspektionen nach Ermessen und nach einigen Vorschriften durchzuführen.

Zuständigkeiten

Die Mitgliederstaaten sind für die Flugsicherheitsstandards auf ihrem Territorium verantwortlich. Sie definieren die Politik und die Ziele im Hinblick auf die Sicherheit und sollen ein System haben, das der Herangehensweise des ganzen Programms entspricht.
Darüber hinaus sind Mitgliederstaaten einzeln komplett verantwortlich für folgende Aktivitäten:

Lufttüchtigkeit bestimmter Luftfahrzeuge, wie im Annex II zur Richtlinie (EC) Nr. 216/2008 beschrieben ist.
Der Betrieb von Luftfahrzeugen für Zwecke vom Militär, Zoll, Polizei, Suche und Rettung, Feuerwehr, Küstenwache oder ähnlichen Dienstleistungen.
Flugverkehrsmanagement und Flugsicherung, einschließlich Systemen und Komponenten, die durch das Militär bereitgestellt oder verfügbar gemacht werden.
Durch das Militär betriebene oder kontrollierte Flugplätze.
Weitere Flugplätze, die nicht öffentlich sind, nicht kommerziell betrieben werden oder keine Instrumentenflugsysteme oder –verfahren haben.
Hubschrauberlandeplätze.

Die Entscheidungsprozesse in der EU werden unter drei Institutionen geteilt: das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission.
Das Europäische Parlament ist zusammen mit dem Rat für die Entwicklung der Gesetze zuständig.
Die Kommission ist unabhängig von den nationalen Regierungen. Ihre Rolle ist es, die Interessen der EU als Ganzes zu wahren und zu vertreten. Sie erarbeitet Vorschläge für die neuen europäischen Sicherheitsvorschriften im Luftverkehr, die sie dem Eropäischen Parlament und dem Rat vorlegt.
Die Kommission ist auch das Exekutivorgan der EU und ist so für die Umsetzung der Entscheidung des Parlaments und des Rates zuständig. Für die Umsetzungen des europäischen Flugsicherheitsprogramms ist daher die Kommission verantwortlich.

Die EASA ist unabhängig in Bezug auf technische Fragen und hat rechtliche, administrative und finanzielle Autonomie. In Bezug auf die Kommission hat die EASA folgende Aufgaben:

Vorbereitende Maßnahmen zur Umsetzung der Grundverordnung.
Technische, administrative und wissenschaftliche Unterstützung.
Entscheidungen bezüglich der Zertifikate für Lufttüchtigkeit und Umweltverträglichkeit, Pilotenlizenzen, Zulassungen für Flugsicherungsdienstleister, Zulassungen für Fluglotsen, Betreiber aus Drittländern und Inspektionen der Mitgliederstaaten.

EUROCONTROL unterstützt die EASA und die Mitgliederstaaten, um einen sicheren Flugverkehr in ganz Europa zu erreichen. EUROCONTROL arbeitet zusammen mit allen Akteuren der Luftfahrtindustrie an der Umsetzung des Konzepts von Single European Sky. Zu seinen Aufgaben darin gehört insbesondere die technische Expertise.

Risikomanagement

Nachdem die Risiken identifiziert und Pläne sowie Initiativen für dessen Vermeidung oder Minimierung erstellt wurden, können konkrete Maßnahmen geplant werden. Das Ergebnis ist im Europäischen Luftfahrt-Sicherheitsplan dokumentiert. Der Plan ist im Moment nicht rechtlich bindend für die Mitgliederstaaten und stützt sich auf einen kooperativen Rahmen. Die EU-Staaten stimmen freiwillig und informell zu, die im Plan beschriebenen Maßnahmen umzusetzen.

Ein systematischer Ansatz der Risikoerkennung muss auf der europäischen Ebene noch implementiert werden. Es wurden zwei Strategien entwickelt, die im Laufe der Zeit weiterentwickelt werden sollen:

Top-Down-Ansatz: Daten werden von den Mitgliedstaaten und der EASA gesammelt und einheitlich auf der europäischen Ebene analysiert.
Buttom-Up-Ansatz: die Identifizierung der Gefahren erfolgt durch die Staaten und die EASA, die Auswertung unter Verwendung gemeinsamer Methodik und Austausch erfolgen auf europäischer Ebene.

Es ist notwendig, eine gemeinsame Methodik für die Risikobewertung zu verwenden. Die EU verfügt über viele Daten, ist jedoch durch die vielen verschiedenen Herangehensweisen am einheitlichen Umgang mit Problemen gehindert. Für die EU ist die größte Herausforderung daher, eine große Datenmenge erfolgreich zu verwalten so, dass Schlüsselfragen so praktisch, wie möglich ausgewählt werden können.
Sicherheitskritische Aktivitäten können erfolgreich verwaltet werden, wenn Indikatoren zur Messung und Beurteilung der Leistung (englisch: safety performance indicators, SPIs) formuliert werden. Beurteilungskriterien sind insbesondere aufgrund der riesigen Menge an Rohdaten unverzichtbar. Darüber hinaus kann daran auch die Wirksamkeit der Unternehmungen und Aktivitäten evaluiert werden. Es gibt ein Schichtenmodell von Kriterien:

Die SPIs der ersten Stufe haben das Ziel, eine allgemeine Beurteilung der Sicherheit zur Verfügung zu stellen und über die Sicherheitstrends der Luftfahrtindustrie zu informieren.
Die zweite Schicht der SPIs hilft, spezifische Bereiche des Systems zu beobachten, die Maßnahmen oder Initiativen erfordern.
Die SPIs der dritten Stufe geben Informationen über die Wirksamkeit der bereits unternommenen Aktivitäten.

Aufsicht

Die Mitgliedstaaten sind für die Überwachung des Luftverkehrs verantwortlich, welcher nicht von den EU-weiten Kompetenzen gedeckt wird. Sie sind auch verantwortlich für folgende Bereiche:

Lufttüchtigkeit:
- Lufttüchtigkeits- und Lärmzertifikate für einzelne Flugzeuge.
- Organisationen, die in Produktion, Flugzeugwartung und Wartungsmanagement sowie Ausbildung der Prüfer involviert sind.
- Freigabeberechtigtes Personal
Flugstandards:
- Luftfahrtunternehmen
- Ausbildungs- und Schulungsunternehmen für Flugbesatzung und flugmedizinische Zentren.
- Flight Crew.
Flugsicherung und Flugplätze:
- Flugsicherungsdienstleister und Flugplatzbetreiber.
- Flugplatz- und Flugsicherungsausrüstung.
- Fluglotsen und andere Mitarbeiter der Flugsicherung oder der Flugplätze.

EASA ist zuständig für die Aufsicht von Aktivitäten, die im Verantwortungsbereich der Union liegen:

Lufttüchtigkeit:
- Entwicklung von Flugzeugen.
- Daran beteiligte Organisationen.
- Flugzeughersteller und daran beteiligte Unternehmen.
- Organisationen außerhalb der EU, die an der Entwicklung, Herstellung oder Wartung der Flugzeuge beteiligt sind, sowie Schulung des zertifizierungsberechtigten Personals.
Flugstandards:
- Betreiber von außerhalb der EU.
- Organisationen außerhalb der EU, die an Pilotenausbildung beteiligt sind.
- Flugsimulatoren außerhalb der EU.
Flugsicherung:
- Flugsicherungsdienstleister, die ihre Dienste auf pan-europäischer Ebene anbieten.
- Flugsicherungsdienstleister aus nicht EU-Staaten, die ihre Dienste innerhalb der Union anbieten.
- Ausländische Ausbilder für Fluglotsen.

Förderung

Die europäische strategische Sicherheitsinitiative ESSI ist eine von der EASA gegründete Partnerschaft. Das Ziel der Initiative ist es, die Sicherheit in Europa und in der Welt weiter zu verbessern. Aktuell liegt der Fokus auf dem Zeitraum 2007 – 2008 und die Aktivitäten konzentrieren sich auf der Analyse von gesammelten Sicherheitsdaten, Koordination mit weltweiten Sicherheitsinitiativen und Umsetzung der Maßnahmenpläne.

Die Teilnehmer der ESSI sind die 27 EU-Mitgliederstaaten sowie Lichtenstein, Island, Norwegen und die Schweiz, die JAA-Staaten, Hersteller, Betreiber, Berufsverbände, Forschungsorganisationen, die US-amerikanische Luftfahrtbehörde Federal Aviation Authority und internationale Organisation wie EUROCONTROL und ICAO. Die Anzahl der Mitglieder beläuft sich auf über 70.
Die ESSI basiert auf dem Prinzip, dass die Industrie ordnungspolitische Maßnahmen vervollständigen kann, indem eine freiwillige Verpflichtung zur kosteneffektiven Verbesserung der Sicherheit eingegangen wird.

Im Fokus der Initiative steht die Analyse von Sicherheitsdaten, um Faktoren zu ermitteln, die Unfälle verursachen oder beitragende Rolle spielen sowie Erkennung von Gefahren. Man bezieht auch andere Sicherheitsprojekte ein, um Duplizierungen zu vermeiden und von Synergieeffekten zu profitieren. Weitere Tätigkeitsfelder sind Definition von Sicherheitsgrundsätzen, Festsetzung und Veröffentlichung von Zielen und Ausgleich von Risikominderung und Kosten.

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